“飞地经济”，是地方政府口中的热词，和土地一起飞起来的，还有各地领导对异地研发、异地孵化等无限想象。

不过，抛开历史背景谈“飞地”，总是少了那么点味道。毕竟，前车之鉴后事之师，了解了“飞地”的历史，也就明白了“飞地”的模式。

“飞地1.0”：借地扶贫、技术开发

1992年，国家做出了三峡库区移民的决策，并在全国范围内展开了对口援建工作，在这样的背景下，“飞地”作为对口援建的项目之一，首次出现在公众视野中。

位于三峡库区的兴山县，山大人稀，交通不便，信息闭塞，使之与外界的合作受到了极大的地理限制，在政策指引下，2000年，兴山县向交通便利的宜昌市“借”了300亩土地，建设了兴山工业园，这也是我国“飞地”的最早形态。

在此模式下，“飞入地”与“飞出地”双方是纯粹的“租赁”关系，宜昌市只负责提供土地，园区建成后由兴山县独立发展，入驻企业享受兴山县三峡库区特殊的优惠政策，各项收益也归兴山县所有。

再如2001年，苏州工业园的开发主体——中新集团援建拉萨市政府，建设拉萨经开区。在这一过程中，拉萨更多的是接收一定的资金援助，以及学习苏州工业园的理念和园区运作经验，再利用本区的政策优势，吸引其他西藏企业来投资。

可以说，在这样的时代背景下，双方的互需互补进行合作，可以管这个叫技术扶贫、借地开发，当然，也可以叫做“飞地”。

直到2002年，福建省福州市在《关于促进市级工业区发展“飞地工业”的若干规定》文件中，创新地提出了“飞地工业”一词，飞地的发展得以进入下一阶段。

“飞地”2.0:承接产业转移，破解用地瓶颈

当时，福州经济发展面临几个痛点：1、土地资源短缺，福州素有“八三一水一分田”之称，随着经济的发展，土地供给与用地需求间的矛盾日益加深；2、在政绩压力下，各部门、各级政府都在忙着“大干快上”，园区低水平重复建设问题十分严重；3、彼时福州的招商引资属于“捡到篮子都是菜”的阶段，主政领导还未形成产业链思维，产业发展较无序。

在这样的背景下，福州提出“飞地工业”的思路：由各县（市）划定规模在100亩以上的区域作为“飞地工业区”，把零散的工业项目集中在一个区内，税收“飞出地”与“飞入地”按7：3分成。

这种模式本质上其实是一种兼并整合，由发展状况较好，拥有丰富经验的园区直接兼并经营不善的园区，承接这些园区的规上企业，以达到拓展产业空间，带动产业集聚的目的。如今来看，这一战略的出发点是很好的，理想状态下，即调动了各方招商引资的积极性、又促进了产业的集聚。但在实际操作中，但由于利益分配矛盾（如本地企业与搬入企业对政府而言，收入不对等，容易受到差别化对待）难以调和，进程并不如想象中顺利。

但同时，现如今各地都面临着园区整合的问题，如同企业间的兼并重组，发展态势好的园区兼并同质化的园区仍将是一个重要途径。

一年以后，2003年8月，江苏省内合作的第一块飞地——江阴—靖江工业园区正式揭牌。

彼时，由于苏南与苏北经济发展落差明显，江苏省提出了“跨江联动”战略，并于一江之隔的江阴和靖江交界处设立“飞地园区”，具体合作模式是：靖江提供60平方公里土地，江阴、靖江按9：1比例出资建设园区；江阴在园区成立管委会，或者投资开发与管理，靖江成立办事处负责社会事务，双方前10年不分红，10年后收益按5：5分成。

江阴—靖江工业园区的合作模式，是更加广泛意义上的 “飞地”，合作的双方均有明确诉求：江阴经济发达，但拓展空间日渐狭小，可用岸线所剩无几；靖江为赶上苏南，开始启动沿江开发，但囿于经济实力，近半长江岸线资源闲置。

这样的“正向飞地”看似很美好，但在合作经营方面，遇到了与福州相似的问题，园区成立之初，以行政力量为主导，做得有声有色；但后续合作机制，特别是利益分享机制无法跟进完善，导致合作双方缺乏信任，延缓了项目的发展。

此后的十年间，包括广东、江苏、上海、安徽等地都建设了类似的跨区域“正向飞地”，至于效果，只能说，绝大多数项目远未达到政府的期盼。

“飞地3.0”：异地研发孵化，借力招才引智

这类飞地又称“反向飞地”，由飞出地（欠发达地区）出资建设/租赁园区，飞入地（经济发达地区）提供研发要素的科创飞地。

2016年，浙江慈溪与杭州市达成协议，在杭州的滨江区建设一块“飞地”——慈溪创新创意（杭州）飞地。受制于发展基础、市场环境和城市区位、量级，慈溪在高端人才、项目的引进、培育和产业化方面存在困难，创新发展动力不足。而创新经济发展对高端生产要素的需求又非常旺盛，包括高精尖的科学技术和设备、浓郁的创新文化，特别是高端人才是创新发展的核心要素，在这样的背景下，慈溪建设慈溪创新创意（杭州）飞地，主要目的就是获取杭州的创新辐射，缩短创新要素进入慈溪的距离。

    据慈溪市科技局介绍，近年来，慈溪主动融入长三角一体化发展战略，突出接轨上海，聚焦杭州、宁波，发挥科创飞地建设成效。一是在异地研发孵化上下功夫。引入投资机构、律师事务所和科技创新研究院，提供融资、法律、市场推广等服务，提高企业异地研发孵化成功率。二是在驻地招商引智上见实效。以数字经济培育、科技研发孵化、区域经济协作、招商人才基地为功能定位，做好人才项目推送、科技产业项目引进和技术转移转化。截至目前，该飞地入驻企业几十家，有效发明专利数百件，2021年对接人才项目20个，其中8个项目通过慈溪审核上报。三是在区域协调发展上求突破。2021年全年，该飞地累计开展投资路演、宣传推介等活动39场，本省市及外地省市政府到该飞地考察学习20余次。

    自成立以来，慈溪创新创意（杭州）飞地整体工作就由慈溪市政府主导，采用市场化运作，委托浙大网新科创集团专业主体公司浙江飞地科技产业发展有限公司运营管理。飞地以“孵化+产业化”模式，联动“飞地+本地”模式，创造出“研发孵化在杭州，落地生产在慈溪”的新模式，实现飞地和本地的联动。

    此类“飞地”的形成，是区域经济一体化发展的产物：

1、“城市群”和“都市圈”规划中，对区域中心城市都有一条要求：发挥龙头带动作用，服务区域经济发展，就是说从顶层设计上，发达地区有责任做出贡献。比如慈溪，在长三角一体化的背景下，在杭州、上海分别设立了一块“飞地”；

2、发达和欠发达地区的合作更加紧密，连接彼此的纽带越来越多，为“飞地”的出现提供了契机，如山东枣庄高新区以浙大网新科创集团为纽带，在杭州与浙江飞地科技产业发展有限公司合作，建立枣庄（杭州）飞地；

    3、经济发达地区本身也面临着产业外溢和来自其他城市的竞争，也需要和其他城市抱团取暖，互换资源；

    4、区域经济一体化面临的一大问题是如何破除区划限制，“飞地”模式对于政府是一块很好的试验田。

    总结

综合来看，无论何种阶段，“飞地”的形成都有一定的共性条件。

1、两地之间有明显的成本差，如土地要素、政策要素、创新要素等有明显的差别；或在市场环境上有较大差异等；

2、顺应政策环境和发展时机，国家总体规划已经划定了每个区域的功能和产业发展类别，“飞地”是其中重要的“调和剂”

但与此同时，我们也注意到，“飞地”的形成应该是一个淡化行政区域的过程，产业飞地的规划和推动都是政府，但长远发展还是靠企业，如何平衡这两者间的关系，是摆在政府面前的一大难题。